住房公積金制度是中國(guó)住房制度的重要組成部分也是住房體系中最具有中國(guó)原
創(chuàng)特色的制度安排。自從1991年于上海創(chuàng)立以來中國(guó)住房公積金制度已經(jīng)走
過了18個(gè)年頭在中國(guó)住房制度市場(chǎng)化改革的歷史和當(dāng)前住房保障中都起到了
十分關(guān)鍵的作用。但住房公積金制度在近年來受到不少質(zhì)疑很多人指責(zé)其“劫
貧濟(jì)富”中低收入職工使用機(jī)會(huì)少資金沉淀多使用效率低下。尤其近期廣
州本準(zhǔn)備出臺(tái)的一系列改革在各方強(qiáng)烈質(zhì)疑之后被全部取消�，F(xiàn)在有不少人提
出要完全廢棄和否定住房公積金制度完全照搬美國(guó)或英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家“先進(jìn)”
的市場(chǎng)化住房金融體系。但也有更多的學(xué)者認(rèn)為住房公積金未來的出路應(yīng)該是
在向各國(guó)公共住房金融學(xué)習(xí)其優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)以完善、改進(jìn)的態(tài)度而繼續(xù)發(fā)展。
其實(shí)中國(guó)住房公積金并非自己完全原創(chuàng)發(fā)明是在新加坡中央公積金的基礎(chǔ)上改
造而來國(guó)際上也有諸多類似的住房金融制度安排相應(yīng)可比的。本文通過中國(guó)住
房公積金制度與國(guó)際可比經(jīng)驗(yàn)——新加坡、德國(guó)、巴西、韓國(guó)的公共住房金融制
度的對(duì)比分析一方面指出國(guó)際上可資我們學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)與長(zhǎng)處另一方面也指出
沒有一個(gè)制度是盡善盡美的從而可以讓我們可以更清楚地認(rèn)識(shí)到中國(guó)住房公積
金的既有特色和需要改進(jìn)的地方。1.
與新加坡中央公積金的比較
中國(guó)住房公積金制度雖然直接起源于新加坡中央公積金制度在形式和內(nèi)容上都
有很多相似之處但由于國(guó)情和發(fā)展階段的不同住房公積金從進(jìn)入中國(guó)開始就
跟新加坡的公積金制度有著不少重要區(qū)別
1出發(fā)點(diǎn)不一樣。新加坡中央積金制度在1955年建立時(shí)候的初衷是以養(yǎng)老為
主1968年之后才開始進(jìn)入住房領(lǐng)域。在微觀上公積金會(huì)員不僅可以用公積
金養(yǎng)老而且可以用來買廉價(jià)住房進(jìn)行醫(yī)療保險(xiǎn)甚至可以進(jìn)行教育投資和證
券股票投資使會(huì)員得到很多實(shí)惠在宏觀上增強(qiáng)了社會(huì)保障能力并可以通過這筆資金進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控有利于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的穩(wěn)定。而中國(guó)住房公
積金只是為了住房消費(fèi)。
2、利率政策和繳存率規(guī)定不一樣。為了養(yǎng)老保障資金的保值增值新加坡中央
公積金對(duì)存款利率實(shí)行高利率政策且與市場(chǎng)利率掛鉤本息都不繳稅。新加坡
的公積金利率是根據(jù)新加坡四大銀行的平均存款利率來確定的利率水平基本上
在的水平線上波動(dòng)該利率每六個(gè)月調(diào)整一次。由于新加坡的通貨膨脹率較低
公積金利率平均高于通貨膨脹率2%左右所以中央公積金一般不會(huì)貶值。此外
政府還規(guī)定了公積金法定最低利率為以保護(hù)公積金會(huì)員的基本利益。2006年
左右普通賬戶利率為公積金賬戶的存款利率為4%。從繳存率來說新加坡中
央公積金剛實(shí)施的時(shí)期繳存率一般為工資的10%其中雇員和雇主各分擔(dān)5%
最高是為1984年和1985年曾達(dá)到50%其中雇主和雇員各承擔(dān)25%。2
004年低于55歲的雇員公積金總繳存率是其薪金的38近年繼續(xù)下調(diào)。此
外中央公積金局還規(guī)定了最高繳交額。公積金繳交率根據(jù)年齡區(qū)別年齡越大所
繳交的公積金越少。
中國(guó)住房公積金則類似德國(guó)的合同住房?jī)?chǔ)蓄為了低貸而低存存款利率只比照。
由于使用方向單一為此繳存率也比較低。合計(jì)繳存率一般在14%左右職工
和單位各負(fù)責(zé)一半。
3與住房開發(fā)關(guān)系不同。新加坡中央公積金局的資金除了保證正常支取公積金
外大部分資金全部存入政府投資局政府投資局通過發(fā)行債券籌措的資金作為
“國(guó)家發(fā)展基金”貸放給政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)建屋發(fā)展局是最主要的貸款對(duì)象貸款
利率高于國(guó)債兩個(gè)百分點(diǎn)。值得注意的是政府建屋發(fā)展局從中央投資局獲得的
資金僅比公積金的存款利率略高0.1個(gè)百分點(diǎn)這意味著政府從中給以大量貼
息。新加坡中央公積金在居民購(gòu)房融資方面的流程是居民通過公積金獲得10%
的首期付款和90%的銀行貸款——向建屋發(fā)展局購(gòu)買住房——居民獲得住房所
有權(quán)——資金流向住宅發(fā)展局——住宅發(fā)展局交還于政府——政府用其償還債
券本息——中央公積金收回資金——繼續(xù)為住房建設(shè)和購(gòu)買者提供資金。這樣
新加坡的公積金既是購(gòu)房信貸的主要來源也是建屋發(fā)展局住房建設(shè)投資的主要
來源。
而中國(guó)的住房公積金在早期曾經(jīng)主要投放住房開發(fā)貸款但目前的資金流轉(zhuǎn)過程
中只是住房公積金的收益流向住房建設(shè)和住房保障歸集資金除了發(fā)放房貸資金的主體留存在住房公積金管理機(jī)構(gòu)主要投放在國(guó)債等安全資產(chǎn)與住房開
發(fā)基本無(wú)關(guān)國(guó)家財(cái)政也沒有貼息。
但新加坡的中央公積金也存在不少問題。第一它不是現(xiàn)代型的社會(huì)保障制度
本質(zhì)還是個(gè)人儲(chǔ)蓄沒有現(xiàn)代社會(huì)保障所要求的成員之間的互濟(jì)和互助第二
公積金儲(chǔ)蓄根據(jù)個(gè)人收入而定造成社會(huì)保障的兩極分化第三過度儲(chǔ)蓄抑制
了人們的消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利第四抑制了其他方式的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)保障
方式單一系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)較高。
2.
與德國(guó)合同住房?jī)?chǔ)蓄制度的比較
所謂合同住房?jī)?chǔ)蓄是通過契約合同歸集居民自愿儲(chǔ)蓄來獲得住房貸款資金。貸
款數(shù)額一般與預(yù)存儲(chǔ)蓄結(jié)合也有分離。低存低貸內(nèi)部封閉運(yùn)行。這里的資金
流向嚴(yán)格匹配。一般政府有各種獎(jiǎng)勵(lì)措施。這方面最典型的是德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行
在東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家被大量仿效也顯著存在于奧地利和法國(guó)。但法國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄計(jì)
劃只歸集資金住房貸款轉(zhuǎn)由商業(yè)銀行進(jìn)行。
德國(guó)式合同住房?jī)?chǔ)蓄制度的基本運(yùn)作模式是任何居民按照合同規(guī)定連續(xù)幾年
一般需要46年存入一定數(shù)額的定期儲(chǔ)蓄存款存足一定金額時(shí),一般來
說為大概40%的未來貸款額即可成為住房?jī)?chǔ)蓄銀行的“社員”并取得從住房
儲(chǔ)蓄銀行獲得住房貸款的權(quán)利。從住房?jī)?chǔ)蓄銀行貸款貸款利率由法律規(guī)定低
于市場(chǎng)利率貸款期一般為10—15年。法律同時(shí)規(guī)定此類金融活動(dòng)的存款利
率和貸款利率必須保持固定的利差一般為2.5個(gè)百分點(diǎn)的利差。當(dāng)貸款需求
超過信貸資金來源時(shí)則按存款時(shí)間先后順序或按存款額度多少規(guī)定的順序分配
貸款先存多存早貸。目前德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄存款利率是貸款利率而是。住房
儲(chǔ)蓄銀行只經(jīng)營(yíng)住房?jī)?chǔ)蓄貸款一項(xiàng)業(yè)務(wù)。因?yàn)闃I(yè)務(wù)單一為降低運(yùn)營(yíng)成本德國(guó)
住房?jī)?chǔ)蓄銀行一般都會(huì)與當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行合作而不會(huì)自己廣設(shè)網(wǎng)點(diǎn)。與一般商業(yè)
銀行住房貸款不同住房?jī)?chǔ)蓄銀行的資金是封閉運(yùn)作的它只向住房?jī)?chǔ)蓄客戶吸
存也只向自己的住房?jī)?chǔ)戶放貸此外不進(jìn)行任何其他投資儲(chǔ)戶的存貸差是它
惟一的利潤(rùn)來源。
德國(guó)式合同住房?jī)?chǔ)蓄與中國(guó)住房公積金制度的對(duì)比簡(jiǎn)單來說有以下幾點(diǎn)不同
1、性質(zhì)不同。中國(guó)的住房公積金是力圖覆蓋全民的強(qiáng)制性住房?jī)?chǔ)蓄德國(guó)合同
住房?jī)?chǔ)蓄是在自愿和契約基礎(chǔ)上的合同儲(chǔ)蓄2、資金來源不同。中國(guó)的住房公
積金來自參加的職工工資收入德國(guó)合同住房?jī)?chǔ)蓄來自個(gè)人積蓄和閑置資金3.是40倍德國(guó)合同住房?jī)?chǔ)蓄貸款額度則只有儲(chǔ)蓄金額的2倍4. 貸款開始條
件不同。德國(guó)合同住房?jī)?chǔ)蓄在貸款需求多于供給時(shí)候有排隊(duì)次序先存先貸
多存早貸一般需要5-6年才開始。中國(guó)住房公積金一般只需要連續(xù)存滿一年
即可5.貸款發(fā)揮的作用不同。德國(guó)合同住房?jī)?chǔ)蓄一般占到居民住房融資的1/
4到1/3是主流的購(gòu)房融資方式之一中國(guó)住房公積金貸款仍然是商業(yè)住房貸
款的補(bǔ)充方式目前是商業(yè)貸款規(guī)模的1/6左右6、貸款利率的差別。德國(guó)合
同住房?jī)?chǔ)蓄貸款利率固定中國(guó)住房公積金貸款利率根據(jù)市場(chǎng)利率情況定期調(diào)
整6、存貸利差的差別。雖然兩者都是“低存低貸”但德國(guó)合同住房?jī)?chǔ)蓄基本
保持2個(gè)百分點(diǎn)的固定存貸利差而中國(guó)住房公積金沒有專門規(guī)定存貸利差。
3.
與巴西國(guó)家銀行與失業(yè)保障公積金的比較
巴西住房貸款資金來源主要來自住房?jī)?chǔ)蓄制度(SBPE)和失業(yè)與保障公積金(FG
TS)由巴西國(guó)家住房銀行運(yùn)作。巴西通過社會(huì)保障制度的改革將社會(huì)福利計(jì)
劃與籌措住房發(fā)展基金揉合在一起。1966年新的社會(huì)保障計(jì)劃規(guī)定雇主需按
雇員工資的8%將個(gè)人福利基金定期存入保障就業(yè)基金會(huì)的雇員個(gè)人帳戶。巴西
政府再將這筆基金全部轉(zhuǎn)交給巴西國(guó)家住房銀行(全國(guó)住房建設(shè)銀行)保管和經(jīng)
營(yíng)并按指數(shù)化方式3%加通脹的年息率支付存款利息。隨著大批工人參加
保障就業(yè)基金會(huì)該基金就成為全國(guó)住房建設(shè)銀行的主要資金來源和實(shí)施住房發(fā)
展計(jì)劃的基金。僅1966—1974年繳納的基金總額就達(dá)到了320億克魯賽羅
約合45億美元。這一制度曾在墨西哥、阿根廷、薩爾瓦多等拉美國(guó)家得到推廣。
巴西失業(yè)與保障公積金(FGTS, Unemployment and Provident Fund)19
66年建立后者是一種負(fù)有失業(yè)保險(xiǎn)與住房保障功能的社會(huì)保障綜合資金。根
據(jù)法律正式員工每月薪水的8%要存入FGTS的私人帳戶年利率是3%加通
脹個(gè)人存款帳戶可以用來支取失業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療參加5年后可用于購(gòu)房。F
GTS的資金由巴西國(guó)家住房銀行進(jìn)行管理主要資金也是通過巴西國(guó)家住房銀
行提供住房信貸。2003-2004年FGTS65%的貸款提供給家庭月收入低于1
125美元的中低收入家庭。
巴西的住房?jī)?chǔ)蓄制度(SBPE, Brazilian System of Savings and Loans)
1967年成立, SBPE意味著存款免稅同時(shí)所有參加的銀行要強(qiáng)制進(jìn)行住房
貸款巴西各銀行至少65%的存款要用于住房信貸或者購(gòu)買住房貸款證券MB
S。2006年上半年SBPE的存款超過億巴西克魯賽羅約合20億美元同
比增長(zhǎng)了104% Investor News 2006/07/24。 巴西國(guó)家住房銀行1964年成立也有翻譯成巴西全國(guó)住房建設(shè)銀行是巴西
政府住房計(jì)劃的融資主體和主管機(jī)構(gòu)也是獨(dú)立的政策性住房金融機(jī)構(gòu)。巴西國(guó)
家住房銀行的資金來源以“失業(yè)與保障公積金”
轉(zhuǎn)化而來的長(zhǎng)期服務(wù)保證金為主
其資金運(yùn)用80%用于長(zhǎng)期住房貸款。巴西國(guó)家住房銀行還對(duì)儲(chǔ)蓄銀行和住房信
貸公司等其他住房金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)定他們的存貸款利率和貸款額度還提
供流動(dòng)性擔(dān)保相當(dāng)于整個(gè)巴西住房金融體系的“中央銀行”。
巴西國(guó)家住房銀行只對(duì)中低收入家庭發(fā)放貸款但是通過商業(yè)銀行如“大眾住房
公司”等中間機(jī)構(gòu)發(fā)放不直接向家庭提供貸款對(duì)低收入家庭實(shí)行優(yōu)惠利率
利率優(yōu)惠程度隨著收入而有差別收入越高優(yōu)惠程度越少。這些特點(diǎn)是中國(guó)住
房公積金不具備的。但巴西國(guó)家住房銀行作為一個(gè)金融機(jī)構(gòu)是必然存在破產(chǎn)
風(fēng)險(xiǎn)的能否保證“失業(yè)與保障公積金”這個(gè)數(shù)千萬(wàn)居民家庭養(yǎng)老和救命錢的足夠
安全也是一個(gè)隱憂尤其在遇到嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊時(shí)候考驗(yàn)相當(dāng)大。
4.
與韓國(guó)國(guó)民住宅基金NHF的比較
從1981年設(shè)置的國(guó)民住宅基金(NHF)到2007年新成立的租房發(fā)展基金(NR
H)經(jīng)過近三十年的發(fā)展韓國(guó)已經(jīng)形成以國(guó)民住宅基金NHF為主體以
住房貸款擔(dān)保基金、租房發(fā)展基金和韓國(guó)住房金融公司為輔助的公共住房金融體
系。韓國(guó)公共住房金融的主要功能是面向中低收入家庭提供長(zhǎng)期低息購(gòu)房貸款或
相關(guān)支持并為小型商品房和公共租賃住房等多種類型的公共住房建設(shè)提供建設(shè)
資金支持。
韓國(guó)“國(guó)民住宅基金(National Housing Fund)” 是1981年通過修訂《住宅促
進(jìn)發(fā)展法》。國(guó)民住宅基金NHF任務(wù)是面向中間收入家庭提供低于市場(chǎng)利息
的政策性購(gòu)房或押租貸款并支援小型商品房和公共租賃住房的建設(shè)。其后國(guó)民
住宅基金NHF一直是韓國(guó)公共住房金融的主體。國(guó)民住宅基金的成立與發(fā)展
使得在韓國(guó)住房一級(jí)市場(chǎng)在曾經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出了由國(guó)民住宅基金NHF和
韓國(guó)住宅銀行KHB兩家分割壟斷的局面。如1982年這兩家機(jī)構(gòu)分別占
到韓國(guó)住房貸款的59%和28%Park1984。1995年韓國(guó)住宅銀行占
到全部新增住房貸款的75% (Blankenship, 2002)。韓國(guó)國(guó)民住宅基金NH
F實(shí)質(zhì)上長(zhǎng)期由韓國(guó)住宅銀行(KHB)代為管理。
韓國(guó)國(guó)民住宅基金資金NHF來源有國(guó)家住宅債券NHBNational Housi
ng Bond、特許住宅彩票Housing Lottery、政府財(cái)政、國(guó)外貸款、住
宅預(yù)購(gòu)儲(chǔ)蓄、國(guó)債管理基金預(yù)收金、利息等。發(fā)行國(guó)家住宅債券是國(guó)民住宅基金的重要融資方式。1968年就通過韓國(guó)住宅銀行首次發(fā)行1973年第二次發(fā)行。
1969年韓國(guó)住宅銀行首次發(fā)行特許住宅彩票。國(guó)民住宅基金于1981年成立后
發(fā)行國(guó)家住宅債券和住宅彩票的權(quán)利和收入都轉(zhuǎn)為其所有。此外1978年成立的
住宅預(yù)購(gòu)儲(chǔ)蓄制度也為國(guó)民住宅基金提供了穩(wěn)定的資金來源。
國(guó)家住宅債券利率比財(cái)政部國(guó)債一般高一個(gè)百分點(diǎn)多有五年期、十年期和二
十年期五年期為主是目前韓國(guó)存在的四種政府債券之一其他三種是財(cái)政部
國(guó)債Treasury bill、外匯穩(wěn)定債券、土地收益?zhèn)�。�?guó)家住宅債券在建設(shè)
交通部的請(qǐng)求下發(fā)行通過拍賣面向金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行發(fā)售同時(shí)根據(jù)韓國(guó)
住宅法所有從事房地產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)的公司在獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照和房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)與個(gè)
人在登記物業(yè)交易業(yè)務(wù)時(shí)候都有強(qiáng)制性義務(wù)要購(gòu)買一定數(shù)量的住宅債券。
韓國(guó)國(guó)民住宅基金NHF早期資金使用中支援公共住房建設(shè)占據(jù)主要部分包
括公售房和公共租賃房現(xiàn)在主要是資助中低收入家庭住房需求的政策性貸款與
補(bǔ)貼但對(duì)居民的貸款額度與房屋價(jià)值的比值LTV一般不超過40%。由于
近年住房需求的增長(zhǎng)國(guó)民住宅基金(NHF)的貸款總額從2004年的8.6億美
元增加到2006年的21億美元翻了一倍多。
國(guó)民住宅基金(NHF)側(cè)重為低收入者和第一次購(gòu)房者提供優(yōu)惠購(gòu)房貸款。購(gòu)買面
積小于60平方米公售房的還可以免除住房交易稅、轉(zhuǎn)讓稅和所得稅。
需要指出的是韓國(guó)國(guó)民住宅基金NHF這種運(yùn)行模式在亞洲也有很多類似
機(jī)構(gòu)如印度于1988年建立的國(guó)家住房銀行(National Housing Bank, NH
B)、泰國(guó)的政府住房銀行(Government Housing Bank, GHB)。但效果都不
如韓國(guó)。
與中國(guó)住房公積金制度相比韓國(guó)的國(guó)民住宅基金(NHF)不是基于居民個(gè)體的強(qiáng)
制性儲(chǔ)蓄而是國(guó)家設(shè)立的政策性住房金融機(jī)構(gòu)具有十分強(qiáng)烈的公益性、政策
性功能和目標(biāo)都十分明確服務(wù)群體清晰而且使用方向多樣既有購(gòu)房貸款
也有建房金融支持NHF沒有中國(guó)住房公積金這樣通過強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄獲得的巨額
和穩(wěn)定的資金來源但通過政府支持以發(fā)行國(guó)家住宅債券等的資金來源也比較
穩(wěn)定而且多元化不過NHF同時(shí)也存在資金成本相對(duì)較高、融資規(guī)模較小且
不穩(wěn)定的問題約束了其住房保障作用的發(fā)揮。5總結(jié)
本文將中國(guó)住房公積金制度與國(guó)際可比經(jīng)驗(yàn)——新加坡、德國(guó)、巴西、韓國(guó)的公
共住房金融制度做了對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)每一個(gè)制度都是立足該國(guó)具體國(guó)情
經(jīng)過長(zhǎng)期歷史發(fā)展起來也是在不斷改革完善之中每一個(gè)制度也都有一定的優(yōu)
點(diǎn)和長(zhǎng)處但也都存在相應(yīng)的缺陷和不足或者說是難以適合在我國(guó)國(guó)情下發(fā)展
的約束。
筆者認(rèn)為住房公積金已經(jīng)在近20年的發(fā)展中積蓄了良好的人力物力和品牌資
源運(yùn)作也是基本有效的受到老百姓的認(rèn)可這些難得的財(cái)富都要珍惜。對(duì)比
國(guó)外經(jīng)驗(yàn)中國(guó)住房公積金有自身的不少優(yōu)勢(shì)那就是規(guī)模極大覆蓋面廣泛
資金來源非常穩(wěn)定融資成本低可使用途徑在集中住房消費(fèi)同時(shí)也有一定靈活
性在使用中也帶有一定互助性質(zhì)而且經(jīng)過二十年各項(xiàng)規(guī)章制度也比較規(guī)范了。
這些特點(diǎn)是很多其他國(guó)家做不到和羨慕的。當(dāng)然跟國(guó)外一些優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)比較起來
尤其巴西的國(guó)家住房銀行和韓國(guó)的國(guó)民住宅基金中國(guó)的住房公積金在住房保障
和對(duì)中低收入人群的傾斜性上做的還不足沒有突出在這方面應(yīng)有的功能所以
被世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)質(zhì)疑有“劫貧濟(jì)富”之嫌另外中國(guó)的住房公積金中心是
事業(yè)單位性質(zhì)導(dǎo)致在金融業(yè)務(wù)運(yùn)作上的規(guī)范性和專業(yè)性上也欠缺有不少風(fēng)險(xiǎn)
管理上的隱憂。這些都是需要及時(shí)改進(jìn)的。
雖然當(dāng)前各界對(duì)住房公積金運(yùn)行中的某些問題提出質(zhì)疑但方向應(yīng)該是完善和發(fā)
展而不是因?yàn)橐恍┡u(píng)就輕易舍棄和放棄那絕對(duì)是不可取的。事實(shí)上世界
上不存在一種完美的制度總是要在與社會(huì)需求不斷磨合才能完善。未來中國(guó)住
房公積金的發(fā)展要在立足現(xiàn)有架構(gòu)基礎(chǔ)上集中國(guó)際經(jīng)驗(yàn)所長(zhǎng)避免所短。
貸款利用規(guī)模不同。中國(guó)公積金貸款根據(jù)繳納存款余額的一定倍數(shù)如上海目前
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